近年來，隨著城市棚戶區改造和城市更新的不斷推進，在房屋征收補償過程中，因房屋征收產生的糾紛和矛盾也越來越多。特別是對未經登記的無手續房屋征收，既要保障征收補償的客觀公正，又要防范征收實施過程中滋生腐敗的風險。因此，對未經登記的無手續房屋征收補償成為征收項目過程中遇到的重點和難點。本文將以北京市為例，針對征收實施過程中，對未經登記非住宅房屋分類情況、相關政策、處理原則及建議進行探討。
分類情況
隨著城市建設的加快，一些老舊廠房、低效產業逐漸退出，在征收過程中，一些問題逐漸顯現。經調研和對近些年國有土地上非住宅征收評估工作的評判和數據分析，非住宅征收評估存在評估對象特殊情況多、劃撥用地非住宅評估難，特別是未經登記的無手續房屋情況復雜等諸多問題。
國有土地上非住宅無手續房屋一般指土地性質是出讓（劃撥）的國有土地上建設的建筑物，因多種原因尚未辦理產權登記，取得房屋所有權證的房屋。
根據土地及房屋登記相關辦法，未經登記的無手續房屋與有證房屋最大的區別在于有無相關的權屬申報資料，這是區分是否在房屋征收過程中是否合情合理取得補償的最基本因素。結合未經登記的無手續房屋未辦理權屬登記存在的各種情況，按有無相關項目申報資料、規劃兩個維度分類，歸納常見未經登記的無手續房屋情況如下：
(一) 無相關申報資料的房屋
1、無資料，不符合規劃
無權屬文件，包括但不限于《國有土地使用證》、《不動產權證書》、《房地產權證》，無法取得不動產登記機構調取的不動產登記簿等不動產登記資料。
無任何規劃資料，包括但不限于項目立項批復或核準文件、建設用地規劃許可證、建設項目用地預審與選址意見書、建設項目規劃條 件（土地儲備供應）、“多規合一 ”協同平臺審核意見的函（簡稱“多規合一意見”）、建設工程設計方案、建設工程設計方案審查意見、規劃意見復函、建設工程規劃許可證、建設工程竣工備案資料等。
無任何合同文件，包括但不限于國有建設用地使用權出讓合同及補充協議、 轉讓合同和租賃合同，以及地價款繳納票據和完稅憑證、國有建設用地劃撥決定書等；房地產買賣合同、契稅發票、測繪成果等。且經與屬地規自部門核查，也不符合地區控制性規化。
2、無資料，符合規劃
無權屬文件，包括但不限于《國有土地使用證》、《不動產權證書》、《房地產權證》，無法取得不動產登記機構調取的不動產登記簿等不動產登記資料。
無任何規劃資料，包括但不限于項目立項批復或核準文件、建設用地規劃 許可證、建設項目用地預審與選址意見書、建設項目規劃條 件（土地儲備供應）、“多規合一 ”協同平臺審核意見的函（簡 稱“多規合一意見”）、建設工程設計方案、建設工程設計方案審查意見、規劃意見復函、建設工程規劃許可證、建設工程竣工備案資料等。
無任何合同文件，包括但不限于國有建設用地使用權出讓合同及補充協議、 轉讓合同和租賃合同，以及地價款繳納票據和完稅憑證、國有建設用地劃撥決定書等；房地產買賣合同、契稅發票、測繪成果等。
但經與屬地規自部門核查，符合地區控制性規化。且歷史存在期限較久，在2008年1月1日（《中華人民共和國城鄉規劃法》實施之日）前建成的，并有存在必要性的房屋。
（二）有部分或齊全的相關申報資料，但未辦理產權登記的房屋
1、資料不全符合規劃，未辦理產權登記
1.1.因歷史原因。
1.2.企業改制。
1.3企業轉讓、變更。
1.4資料遺失。
2、資料齊全但規劃調整，未辦理產權登記
2.1有相關的權屬申報資料，但因超規建設（企業原因），未辦理產權登記。
2.2有相關的權屬申報資料，但因規劃用途、容積率調整（政府原因），未辦理產權登記。
2.3有相關的權屬申報資料，因權屬不清、債務、經濟糾紛等（第三方 ）原因未辦理產權登記。
相關法律法規、規范標準、政策依據
（一）《北京市國有土地上房屋征收與補償實施意見》（京政發[2011]27號，自2011年5月27日起施行）；
（二）《關于國有土地上房屋征收與補償中有關事項的通知》（京建法[2012]19號，自2012年7月1日起施行）；
（三）《關于印發<北京市舊城區改建房屋征收實施意見>的通知》（京建發〔2013〕450 號）；
（四）《北京市國有土地上房屋征收評估暫行辦法》(京建法[2016]19號，自2017年2月15起施行)；
（五）《自然資源部辦公廳關于印發《劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見（試行）》的通知》（自然資辦函〔2019〕922號，自2019年5月31起施行）；
（六）《北京市住房和城鄉建設委員會關于進一步做好國有土地上房屋征收補償決定有關工作的通知》（京建法〔2021〕2號）；
（七）關于發布《土地房地產類評估委托鑒定評估規范指南》的通知（北估秘[2022]001號，自2022年6月21起施行）；
（八）關于發布《北京市協議出讓涉及的劃撥地價評估技術指引（試行）》的通知（北估秘[2022]002號，自2022年7月18起施行）；
（九）《關于進一步規范國有土地上非住宅房屋征收評估與補償工作的通知（試行）》（京建法〔2023〕4號，自2023年7月1起施行）。
未經登記無手續房屋處理原則
依據《暫行辦法》第四條“對于未經登記的建筑，應當按照區人民政府的認定、處理結果進行評估。”，給出了無手續未登記建筑房屋處理的方向。具體如何認定處理，各區縣在實施過程中，普遍采取一事一議、尊重歷史、客觀審慎的原則開展工作，常見的處理原則如下：
(一) 權責相當原則
征收范圍內對未經登記、規劃用途調整的非住宅房屋認定、處理應由屬地區人民政府作出，采取權責相當原則，即不得隨意認定、處理，也不得隨意變更認定、處理確定的產權人。
被征收房屋用途的認定，按照房屋產權證明文件上記載的用途確定。房屋產權證明文件上沒有記載用途的，按照規劃部門批準用途確定。沒有規劃部門批準用途的，按照土地用途確定。
被征收房屋建筑面積的認定，按照房屋產權證明文件上記載的建筑面積確定；未取得房屋產權證明的房屋，按照區政府對未經登記房屋認定的建筑面積予以確定。
（二） 依據充分原則
統一非住宅房屋用途認定需依據充分。明確無論征收什么性質的非住宅房屋，評估時應堅持房地一體，房屋用途統一與市基準地價土地用途分類相對應，區分為商業、辦公、工業和公共服務四大類，并細化對應到二級分類，解決非住宅房屋用途認定標準不統一問題。
征收整體房地產中部分房屋和土地，如果委托評估范圍未登記相應面積，征收人應委托有資質測繪機構進行面積測繪，以此確保評估范圍準確，且依據充分。評估作業時應將被征收部分與整體房地產綜合考慮，可采用征收部分單獨評估、整體分割評估、整體價值減損評估中的一種方式確定。
（三）價值對等原則
評估國有非住宅房屋需根據登記或認定用途，由具有相應資質房地產估價機構，依據相關估價規范、技術標準，采取合理估價方法，客觀評估被征收房地產價值，且不低于類似房地產的市場價值。
評估對已經登記的非住宅房屋，改變原用途符合當時市級政策的，可以進行用途調整。補償時按相應房屋評估價值扣減應補繳地價款，若被征收人提供補繳相應地價款手續，則不予扣減。
房屋征收過程中針對相關情況的處理建議
(一) 無資料，不符合規劃
無論是線性工程如道路、綠化、河道、高壓線，還是房改舊改整片開發的征收項目，可由縣區級人民政府的城市規劃部門依法按程序認定違章、違法建筑，針對認定違建房屋由人民政府組織相關部門予以強執無償拆除；也可由原建設或使用方限期自行拆除，如在規定限期內自行拆除的，可適當給予一定的拆除獎勵費用，各區縣在執行時根據各區的財政資金或實施難易程度自行統籌制定獎勵補助標準。
（二） 無資料，符合規劃
針對符合地區控規，由于歷史原因一直保持至現在的未經登記的無手續房屋。可以經政府相關部門認定后，參照現狀或規劃用途認定給予補償，也要與有證房屋有所區分，審慎補償房屋重置成新價。
涉及軍產時，建議遵循部隊相關房地產政策法規執行。
（三）資料不全，符合規劃
針對因歷史、企業改制、資料遺失等原因造成產權申報資料不全，無法辦理產權登記的情況。可在分析其歷時資料的基礎上，參考以往實操案例，建議對于未經登記的非住宅房屋，依據土地權屬審查結論或其他相關文件進行認定，無法提供上述文件及證明的，由區人民政府結合規自部門、房屋管理部門、被征收人出具有效證明文件以及相關證據材料研究確定。但在補償時，建議扣減房屋評估價值的10-15%；如同時改變用途，比照前款再扣減房屋評估價值的20-25%。
（四） 資料齊全，但規劃調整
1. 因超規建設無法辦理相關權屬證明，超出部分若能補交罰款變更為合法，方可進行補償；若不準許辦理，需給予重置成新價補償或不給與補償。
2. 因規劃用途、容積率調整（政府原因），未辦理相關權屬證明的，應先補交地價款，變為合法后可據實按變更后用途進行補償。也可考慮按認定合法規劃用途，測算確定補償額，再扣除需補繳地價款。
3. 針對因權屬不清、債務、經濟糾紛等原因無法辦理權屬證明的房屋。建議在取得相關法院及仲裁機構判決結果后，依據判決結果進行合理補償。
結語：
未經登記的無手續房屋作為歷史發展過程中的既定產物，其情況復雜。我們建議在認定時重點考慮歷史房屋建設時間、建設依據，審批及實施管理情況，政府及行業部門批準和管理情況，以及現狀使用用途等因素。目前各區縣在實施時也探索了按年代處理的方式,建議在后續城市更新發展過程中涉及征收、收儲、收購項目時，多征求相關方建議，引入更多專業意見，相互交流、審慎處理，研究制定出更科學的方式方法，按照不讓違法者獲利，維護社會管理秩序的原則，依法妥善地進行分類處置。
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